Resistências ao planejamento de resultados e a lógica orçamentária dominante em municípios - Azevedo, Ricardo Rocha de (2016)
A tese analisa o processo de mudança no ciclo de gestão de finanças públicas (ciclo PFM) do setor público do país, utilizando a abordagem da sociologia institucional aplicada ao estudo das organizações (teoria organizacional institucional). Alterações legais recentes têm proposto novas regras no ciclo PFM, o que requer mudanças na lógica institucional orçamentária largamente presentes nas organizações do setor público. Esse é o caso da introdução do planejamento de resultados (PBB) no país, que contém uma lógica que conflita com a lógica orçamentária por inputs. Como as lógicas são conflitantes, e desafiam o status quo, os atores na organização passam a resistir às propostas. Consequentemente, a estratégia de implementação de tais reformas acaba por contemplar ajustes de escopo, revisões de prazos de adoção, quase sempre justificadas pelas restrições colocadas pela \'falta de estrutura\' dos municípios. Contrariando tal justificativa, a tese propõe que a baixa adoção das reformas decorre de resistências de natureza institucional, quando lógicas institucionais conflitantes reduzem as chances de adoção das práticas levando ao uso cerimonial quando existe uma fonte de coerção externa. Essa resistência seria reduzida se atores com maior reflexividade percebessem pontos favoráveis na reforma e passassem a apoiar a nova prática, sobretudo se janelas de oportunidade para sensibilização dos demais indivíduos na organização fossem criadas. Foi empregada uma abordagem mixed-method. Iniciou-se com a abordagem qualitativa, pela observação participante em uma prefeitura um município de grande porte do Estado de São Paulo. A observação participante articulada com a teoria institucional sugeriu as hipóteses de que uma maior renovação das equipes que atuam em planejamento e orçamento aumentaria as chances de adoção do PBB, sobretudo na presença de choque exógeno que questionasse a forma como a organização vem operando. As hipóteses foram testadas na parte quantitativa com dados do planejamento de resultado de 639 municípios do Estado de São Paulo para os anos de 2011 e 2015. Os resultados indicam que, para amostra de municípios de São Paulo, a crise fiscal acabou fortalecendo a lógica orçamentária tradicional, supostamente pela pressão de obter respostas de curto-prazo. Ainda, observa-se a presença generalizada de uso cerimonial da prática do PBB em algum nível. Em alguns casos, mais de 40% dos indicadores de desempenho e metas não possuem qualquer valor informacional. Por fim, observado pelo uso cerimonial da prática, são discutidos alguns fatores que poderiam ter potencializado o baixo nível de institucionalização da nova prática orçamentária. Entre tais fatores estão o modelo de adoção do PBB adotado desde 2002 e a ausência de um patrocinador da reforma presente no processo de difusão, enfraquecendo a etapa de teorização a favor da reforma.