Processo legislativo bicameral no Brasil: como as câmaras resolvem suas divergências na elaboração legislativa? - Souza, Paulo Fernando Mohn e (2023)
A presente tese tem por objeto a análise do processo legislativo brasileiro sob a perspectiva bicameral. Para tanto, a investigação dedica-se ao exame das normas que regulam a elaboração dos atos legislativos, tendo em vista que ela ocorre mediante interação entre as câmaras que compõem o Poder Legislativo. A estrutura bicameral tem entre seus objetivos viabilizar diferentes representações e interesses no parlamento, do que decorre posicionamentos divergentes em face dos temas propostos para discussão e votação. A questão central da pesquisa é: considerando a aplicação das normas do processo legislativo brasileiro, como as câmaras resolvem as suas divergências na elaboração legislativa? O trabalho desdobra-se em três partes. Na primeira, são apresentados: a evolução histórica do bicameralismo, as razões de sua aplicação, as funções atribuídas às câmaras altas e os métodos de resolução de divergências entre as câmaras, utilizados nos parlamentos. É examinada, em seguida, a adoção do bicameralismo no Brasil, a partir das normas constitucionais sobre a composição e competências das Casas do Congresso Nacional. A segunda parte aborda o processo legislativo na Constituição de 1988, na qual são identificados três modelos normativos de tramitação bicameral: o dos projetos de lei; o das propostas de emenda à Constituição; e o das medidas provisórias. Esses modelos são analisados em suas distintas características e regras de resolução de divergências. Para esmiuçar como funcionam os modelos, são apresentados, para cada um deles, levantamentos quantitativos dos resultados da produção legislativa entre a 51a e a 56a legislaturas (1999 a 2022), no que diz respeito à iniciativa das proposições e ao sistema bicameral. Na terceira parte, são examinadas quatro práticas legislativas que atuam sobre esses modelos normativos para lhes alterar o funcionamento ou a incidência das regras de resolução de divergências, bem como para solucionar entraves na tramitação das matérias. Essas práticas são: as emendas de redação; a supressão de expressões ou dispositivos (sem volta à outra câmara); o desdobramento de proposição (para promulgação fatiada); e a tramitação conjunta (apensação) de proposições. São investigados quais os efeitos gerados por essas práticas quando aplicadas a cada um dos modelos. Conclui-se que, no processo legislativo brasileiro, o equilíbrio entre as câmaras varia conforme a espécie normativa em elaboração e depende: (i) da aplicação das normas de resolução de divergência pertinentes (modelo de tramitação bicameral); (ii) da regra de início da tramitação em uma das câmaras, segundo o titular da iniciativa; e (iii) do quórum de aprovação dessa espécie normativa. Observa-se, ainda, que as normas existentes sobre a resolução de divergências entre as câmaras mostram-se insuficientes diante da dinâmica atual do processo legislativo, demandando aprimoramento e atualização. Para contribuir com isso, a partir dos modelos e práticas investigados, alguns problemas são identificados e são formuladas propostas normativas de solução.