Emendas parlamentares e processo orçamentário no presidencialismo de coalizão - Faria, Rodrigo Oliveira de (2023)
Procuramos investigar as consequências derivadas da mudança dos contornos normativos do processo orçamentário brasileiro de 1988, fortalecidos com a edição da Lei de Responsabilidade Fiscal, que consagraram um modelo orçamentário de domínio do Executivo, de 1988 a 2012, para o regime de dominância orçamentária do Legislativo, progressivamente instaurado a partir de 2013. Nossas hipóteses centrais são a de que o enfraquecimento do Poder Executivo irá repercutir no processo de constituição da coalizão governativa, ampliando os desafios de garantia de governabilidade e os custos do presidencialismo de coalizão; que a reconfiguração das relações entre Executivo e Legislativo trará impactos nos contornos do processo alocativo, ampliando-se os incentivos individualistas e particularistas de distribuição de recursos e, ainda, implicará em progressivo e indevido avanço do Legislativo em prerrogativas constitucionais conferidas ao Poder Executivo. Utilizamos como fontes principais de pesquisa a bibliografia jurídica do direito financeiro (doutrina e jurisprudência), da ciência política e das finanças públicas acerca do processo orçamentário, bem como as Resoluções de funcionamento da Comissão Mista de Orçamento, as leis de diretrizes orçamentárias e as leis orçamentárias anuais. Ademais, utilizamos o acervo de tramitação dos projetos de orçamento no Congresso Nacional, abrangendo 20 anos de PLOAs (de 2004 a 2023) e seis diferentes governos (Lula 1, Lula 2, Dilma 1, Dilma 2, Temer e Bolsonaro) para a sistematização de evidências alocativas. Os dados empíricos sistematizados permitem a confirmação das hipóteses centrais, com o deslocamento dos eixos do processo alocativo para uma progressiva predominância das emendas individuais, e a ampliação dos contornos distributivistas do processo orçamentário. No mesmo sentido, a dominância orçamentária legislativa implicou na reconfiguração das emendas de relator-geral e na transposição da discricionariedade de seu gerenciamento para o âmbito do Legislativo, acarretando sensíveis mudanças de montante, perfil e composição de tais emendas, utilizadas conforme uma lógica dispersiva e atomizadora de distribuição dos recursos para permitir a composição de uma base de sustentação a partir do Legislativo. Observamos, desde 2013, uma permanente busca pela ampliação do controle do Legislativo sobre a fase de execução do orçamento, procurando-se estender o regime jurídico impositivo das emendas individuais às demais espécies de emendas parlamentares e garantir progressiva ingerência na execução da despesa, inclusive por meio da indicação de beneficiários. Também procurou-se criar mecanismos de transferência direta de emendas a entes federados, prescindindo-se da execução das despesas pelo Executivo. Por último, entendemos que o amplo redesenho do arcabouço orçamentário traz impactos relevantes para a mecânica do presidencialismo de coalizão multipartidário brasileiro, com a ampliação das dificuldades de formação de maiorias governativas; o acréscimo dos custos de governabilidade; e uma potencial pressão pela ampliação do loteamento de cargos no Executivo e em empresas estatais. Tais consequências decorrem do desmonte da caixa de ferramentas orçamentárias do Poder Executivo e da redução da sua discricionariedade.