Entre ritos, escolhas e estratégias de mudança: as dinâmicas do processo orçamentário no município de São Paulo (2003 a 2022) - Godoy, Samuel Ralize de (2024)
O orçamento público, entendido como instrumento político de definição da agenda política de um governo, é construído de maneira contínua e dinâmica durante sua implementação. Nesse sentido, as alterações do orçamento são primordialmente explicadas por dinâmicas relacionadas à formação da agenda governamental, que não é integralmente representada pelo orçamento aprovado, e responde a dinâmicas econômico-financeiras, organizacionais e político-eleitorais. A tese discute como, diferentemente do que sugerem o senso comum e parte da literatura, as escolhas alocativas do governo se distribuem durante todo o processo orçamentário, não se restringindo à etapa de planejamento, e como a agenda de prioridades definida em conjunto pelos Poderes Executivo e Legislativo é alterada, de maneira muitas vezes unilateral, mas mediante prévio consentimento entre ambos. Apesar de as alterações orçamentárias envolverem escolhas alocativas que, muitas vezes, não foram submetidas à discussão com o Legislativo, os vereadores se beneficiam da possibilidade de alterar o orçamento para contemplar a indicação de emendas parlamentares durante o ano. A tese assume as premissas de que o orçamento público corresponde a um sistema complexo adaptativo e envolve atores dotados de racionalidade limitada, e dialoga com as teorias do incrementalismo, do equilíbrio pontuado e do feedback de políticas públicas. O recorte geográfico da pesquisa corresponde ao município de São Paulo, com foco nos setores de educação, saúde, cultura e subprefeituras, selecionados como casos de estudo a partir de seus níveis de discricionariedade da despesa e níveis de dificuldade para gastar. A abordagem metodológica é classificada como multimétodos. Três hipóteses são analisadas, segundo as quais o padrão de alterações de orçamento varia conforme (1) características do processo orçamentário, (2) características da burocracia e dos setores de políticas públicas, e (3) características da agenda político-eleitoral. A análise evidenciou comportamentos antecipados e adaptativos dos atores às mudanças do orçamento e do contexto econômico-financeiro, calcados num planejamento intensamente repetitivo e inercial, verificando-se casos em que as despesas são, de forma recorrente, subdimensionadas na proposta orçamentária e suplementadas durante a execução do orçamento. Alguns setores de políticas públicas têm maior chance de alteração orçamentária durante o ano e se diferenciam quanto à capacidade de gastar recursos e obter suplementações, o que está relacionado ao perfil de sua burocracia. Também se evidencia a influência do ciclo político-eleitoral sobre a frequência das alterações orçamentárias por ano, destacando-se a atuação dos vereadores por meio da indicação de emendas parlamentares. A tese identificou, ainda, um padrão de equilíbrio pontuado entre as alterações de orçamento de alguns setores, relacionando-as com mudanças na agenda política do governo após a elaboração do orçamento. Como resultado geral, corrobora-se o argumento de que a agenda política governamental não é perfeitamente representada na lei orçamentária anual, pois o processo orçamentário é contínuo, dinâmico e sujeito a mudanças e pontuações.