Julgamento de contas : aspectos críticos dos juízos de aprovação e rejeição
| Ano de defesa: | 2024 |
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| Tipo de documento: | Tese |
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Biblioteca Digitais de Teses e Dissertações da USP
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| Programa de Pós-Graduação: |
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| Palavras-chave em Português: | |
| Link de acesso: | https://www.teses.usp.br/teses/disponiveis/2/2133/tde-26022025-105717/ |
Resumo: | Os Tribunais de Contas são instituições sui generis, complexas, indispensáveis às estruturas e processos de accountability pública. Instituições multifuncionais, com competências recebidas diretamente da Constituição, complementadas por atribuições conferidas por leis, desempenham desde sua origem a função de julgar as contas de administradores e demais responsáveis por bens e dinheiros e a apreciação das contas anuais prestadas pelo Chefe do Poder Executivo. Funções tão naturalmente associadas ao nome da instituição que direcionam a formação do senso comum sobre o que fazem os Tribunais de Contas: julgam contas. Ao longo de algumas décadas também se formou, por muitas razões, um senso de resposta natural sobre o que fazem os Tribunais quando julgam contas: aprovam ou rejeitam. Nos processos de prestação de contas anuais de administradores, em tomadas de contas especiais e nos pareceres prévios sobre as contas apresentadas pelo Presidente da República, Governadores e Prefeitos, os Tribunais de Contas manifestam-se emitindo juízos de regularidade ou irregularidade das contas, aprovação ou rejeição. Essa manifestação tornou-se um axioma e é percebida como juízos de avaliação de gestão, gestores e, até mesmo, governos. Contudo, vista além da superfície normativa, ela dificilmente corresponde à manifestação de uma entidade fiscalizadora superior requerida naqueles tipos de processos, quando desempenham suas funções de auditoria governamental e responsabilização financeira, e gera problemas ainda não percebidos com clareza: complexificação processual, ineficiências funcionais, resultados não isonômicos, indevido posicionamento sensível no ambiente político-parlamentar, indução ao desenvolvimento de processos analíticos e institucionais direcionados à emissão de um juízo de aprovação / rejeição de contas. Esta tese desenvolveu-se em torno da seguinte pergunta: os Tribunais de Contas quando julgam ou apreciam contas devem emitir juízos de aprovação ou rejeição, regularidade ou irregularidade? A busca por essa resposta, que concluímos ser não, passava por investigar a fundo questões mais fundamentais sobre a instituição Tribunal de Contas: o que são contas, o que é um julgamento de contas, o que significa aprovar ou rejeitar contas, o que deve fazer o Tribunal nesses processos. A pesquisa teve como recorte o Tribunal de Contas da União e foi conduzida segundo um eixo de reconstrução histórica da origem da instituição, dos sentidos de sua competência constitucional para julgar contas e apreciar as contas governamentais apresentadas pelo Presidente da República mediante parecer prévio, acoplada a um forte escrutínio analítico da legislação, de exame de casos e do que fazem outras entidades fiscalizadoras superiores, cujos pressupostos fundamentais de existência são os de serem independentes, imparciais, apartidárias, equidistantes da Administração e do Parlamento, e conduzirem seus trabalhos segundo normas técnicas e profissionais de auditoria que lhes deem a credibilidade imprescindível. A superação do axioma Tribunais de contas devem emitir juízos de aprovação ou rejeição de contas quando julgam ou apreciam contas, proposta na conclusão desta tese, é uma etapa necessária à mitigação ou eliminação dos problemas mencionados e ao direcionamento da atenção dessa instituição para outros horizontes de exercício de suas competências constitucionais. Essa pesquisa aporta conhecimento novo, perspectivas e análises novas sobre a instituição Tribunal de Contas. |
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Julgamento de contas : aspectos críticos dos juízos de aprovação e rejeiçãoJudgment of Accounts : critical aspects of approval and rejection decisionAuditAuditoriaCourt of accountsEntidade fiscalizadora superiorFederal Court of AccountsFinancial and budgetary oversightFiscalização financeira e orçamentáriaJudgment of accountsJulgamento de contasJurisdiçãoJurisdictionSupreme audit institutionsTribunal de ContasTribunal de Contas da UniãoOs Tribunais de Contas são instituições sui generis, complexas, indispensáveis às estruturas e processos de accountability pública. Instituições multifuncionais, com competências recebidas diretamente da Constituição, complementadas por atribuições conferidas por leis, desempenham desde sua origem a função de julgar as contas de administradores e demais responsáveis por bens e dinheiros e a apreciação das contas anuais prestadas pelo Chefe do Poder Executivo. Funções tão naturalmente associadas ao nome da instituição que direcionam a formação do senso comum sobre o que fazem os Tribunais de Contas: julgam contas. Ao longo de algumas décadas também se formou, por muitas razões, um senso de resposta natural sobre o que fazem os Tribunais quando julgam contas: aprovam ou rejeitam. Nos processos de prestação de contas anuais de administradores, em tomadas de contas especiais e nos pareceres prévios sobre as contas apresentadas pelo Presidente da República, Governadores e Prefeitos, os Tribunais de Contas manifestam-se emitindo juízos de regularidade ou irregularidade das contas, aprovação ou rejeição. Essa manifestação tornou-se um axioma e é percebida como juízos de avaliação de gestão, gestores e, até mesmo, governos. Contudo, vista além da superfície normativa, ela dificilmente corresponde à manifestação de uma entidade fiscalizadora superior requerida naqueles tipos de processos, quando desempenham suas funções de auditoria governamental e responsabilização financeira, e gera problemas ainda não percebidos com clareza: complexificação processual, ineficiências funcionais, resultados não isonômicos, indevido posicionamento sensível no ambiente político-parlamentar, indução ao desenvolvimento de processos analíticos e institucionais direcionados à emissão de um juízo de aprovação / rejeição de contas. Esta tese desenvolveu-se em torno da seguinte pergunta: os Tribunais de Contas quando julgam ou apreciam contas devem emitir juízos de aprovação ou rejeição, regularidade ou irregularidade? A busca por essa resposta, que concluímos ser não, passava por investigar a fundo questões mais fundamentais sobre a instituição Tribunal de Contas: o que são contas, o que é um julgamento de contas, o que significa aprovar ou rejeitar contas, o que deve fazer o Tribunal nesses processos. A pesquisa teve como recorte o Tribunal de Contas da União e foi conduzida segundo um eixo de reconstrução histórica da origem da instituição, dos sentidos de sua competência constitucional para julgar contas e apreciar as contas governamentais apresentadas pelo Presidente da República mediante parecer prévio, acoplada a um forte escrutínio analítico da legislação, de exame de casos e do que fazem outras entidades fiscalizadoras superiores, cujos pressupostos fundamentais de existência são os de serem independentes, imparciais, apartidárias, equidistantes da Administração e do Parlamento, e conduzirem seus trabalhos segundo normas técnicas e profissionais de auditoria que lhes deem a credibilidade imprescindível. A superação do axioma Tribunais de contas devem emitir juízos de aprovação ou rejeição de contas quando julgam ou apreciam contas, proposta na conclusão desta tese, é uma etapa necessária à mitigação ou eliminação dos problemas mencionados e ao direcionamento da atenção dessa instituição para outros horizontes de exercício de suas competências constitucionais. Essa pesquisa aporta conhecimento novo, perspectivas e análises novas sobre a instituição Tribunal de Contas.The Courts of Accounts are sui generis institutions, complex and indispensable to the public accountability. Multifunctional institutions, with powers directly granted by the Constitution, complemented by duties conferred by laws, since their inception, they have performed the function of judging the accounts of administrators and other individuals responsible for public assets, funds, and values, as well as reviewing the annual financial and performance reports (accounts) submitted by the Head of the Executive Branch to the Parliament. Functions so naturally associated with the name of the institution that they shape the common perception of what the Courts of Accounts do: they judge accounts. Over the course of a few decades, for many reasons, a common understanding has also developed regarding what the Courts do when they judge accounts: they either approve or reject the accounts. In the annual process of accountability of government officials, in the special process of investigating financial damage to the public treasury and in the issuing of an opinion on the accounts presented by the President, Governors, and Mayors, the Courts of Accounts pass a judgment of regularity or irregularity of the accounts, approval or rejection of the accounts. This type of judgment has become an axiom and is perceived as an moral judgement about the public administrator conduct, or a value assessment about his administration or even about the administration of the Head of the Executive Branch. However, when viewed beyond the normative surface, this hardly corresponds to the manifestation of a supreme audit institution required in such processes, when they perform their functions of government auditing and of investigating responsibility for losses incurred by the public funds.This type of judgment generates issues that are not yet clearly understood: procedural complexity, functional inefficiencies, non- isonomic outcomes, undue sensitive positioning within the political-parliamentary environment, and the induction of analytical and institutional processes aimed at passing a judgment of approval/rejection of accounts. This thesis developed around the following question: when Courts of Accounts judge or review accounts, should they pass judgments of approval or rejection, regularity or irregularity? The search for this answer, which we concluded to be \'no,\' involved a thorough investigtion of more fundamental questions about the institution Court of Accounts: what are accounts, what is a judgment of accounts, what does it mean to approve or reject accounts, and what should the Court of Accounts do in those processes. The research focused on the Federal Court of Accounts and was conducted along a historical reconstruction of the institution\'s origin, the meanings of its constitutional mandate to judge accounts and review the accounts presented by the President of the Republic through a prior opinion, coupled with a in-depth analytical scrutiny of legislation, case examinations, and the practices of other supreme audit institutions. These institutions are fundamentally based on being independent, impartial, nonpartisan, and equidistant from the Administration and Parliament, while conducting their work according to technical and professional auditing standards that grant them the essential credibility. Overcoming the axiom \'Courts of Accounts must pass judgments of approval or rejection of accounts when they judge or review accounts,\' as proposed in the conclusion of this thesis, is a necessary step towards mitigating or eliminating the aforementioned problems and redirecting the attention of this institution to other horizons in the exercise of its constitutional duties. This research brings new knowledge, perspectives, and analyses regarding the institution Court of Accounts.Biblioteca Digitais de Teses e Dissertações da USPConti, José MauricioOliveira, Weder de2024-12-06info:eu-repo/semantics/publishedVersioninfo:eu-repo/semantics/doctoralThesisapplication/pdfhttps://www.teses.usp.br/teses/disponiveis/2/2133/tde-26022025-105717/reponame:Biblioteca Digital de Teses e Dissertações da USPinstname:Universidade de São Paulo (USP)instacron:USPReter o conteúdo por motivos de patente, publicação e/ou direitos autoriais.info:eu-repo/semantics/openAccesspor2025-05-30T14:07:01Zoai:teses.usp.br:tde-26022025-105717Biblioteca Digital de Teses e Dissertaçõeshttp://www.teses.usp.br/PUBhttp://www.teses.usp.br/cgi-bin/mtd2br.plvirginia@if.usp.br|| atendimento@aguia.usp.br||virginia@if.usp.bropendoar:27212025-05-30T14:07:01Biblioteca Digital de Teses e Dissertações da USP - Universidade de São Paulo (USP)false |
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