Renegociação de contratos de concessão: uma análise doutrinária e das soluções consensuais realizadas no Tribunal de Contas da União

• Ano de defesa: 2026
• Autor(a) principal: Leonardos, Gabriela Vieira
• Orientador(a): Sampaio, Patrícia Regina Pinheiro
• Tipo de documento: Dissertação
• Tipo de acesso: Acesso aberto
• Idioma: por
• Palavras-chave em Português: Renegociação; Concessões; Mutabilidade contratual; Consensualidade administrativa; TCU; Secex Consenso; Segurança jurídica; Regulação contratual
• Palavras-chave em Inglês: Renegotiation; Concessions; Contractual mutability; Administrative consensualism; Legal certainty; Contractual regulation
• Link de acesso: https://hdl.handle.net/10438/39044

O trabalho se insere na linha de pesquisa de Governança Regulatória, Instituições e Justiça, do Mestrado Acadêmico em Direito da Regulação, na medida em que visa analisar problemas relacionados a aspectos estruturais do Estado e das suas instituições, especificamente no papel desempenhado pelos institutos de direito administrativo para a conformação de decisões e atividades regulatórias inerentes aos contratos de concessão, vistos como instrumentos para a realização de objetivos econômicos, políticos e sociais relevantes. Assim, a presente dissertação examina a renegociação de contratos de concessão no Brasil a partir de três eixos integrados: (i) a evolução doutrinária do direito administrativo em direção a uma Administração consensual; (ii) a experiência comparada, especialmente a europeia, quanto aos limites e mecanismos de alteração contratual; e (iii) a prática institucional recente do Tribunal de Contas da União (TCU), com foco nas soluções consensuais conduzidas pela Secex Consenso. Partindo da constatação de que os contratos de concessão são estruturalmente incompletos, relacionais e de longa duração, o estudo demonstra que sua mutabilidade é inerente à própria lógica econômica e jurídica desses instrumentos, mas que tal abertura exige balizas jurídicas claras para evitar riscos sistêmicos, incentivos oportunísticos e degradação da confiança contratual. A dissertação desenvolve, inicialmente, um marco teórico sobre a mutabilidade, a teoria dos contratos incompletos e o caráter relacional das concessões, delineando distinções fundamentais entre negociação, reequilíbrio econômico-financeiro, alterações unilaterais e alterações bilaterais. Propõe-se, então, uma noção operativa de renegociação, entendida como uma alteração contratual consensual e substancial, cuja causa (evento acionador), ou cuja magnitude, não foram previstas nem pelo contrato nem pela legislação, e que, por isso, não encontra balizas normativas prévias quanto ao seu cabimento ou à sua modelagem. Diante desse cenário, o problema de pesquisa que orienta a presente dissertação consiste em identificar quais condicionamentos jurídicos devem incidir sobre a renegociação de contratos de concessão - enquanto manifestação da sua mutabilidade intrínseca, da sua incompletude e do seu caráter relacional - de modo a mitigar as falhas de mercado e os riscos institucionais a ela associados. Para tanto, utiliza-se a metodologia de revisão de literatura, análise de legislação e jurisprudência. Essas fontes constituem referências relevantes para a construção desses condicionamentos no contexto brasileiro, permitindo o delineamento de condicionamentos mais aderentes à realidade institucional das renegociações realizadas no país. A partir desse enquadramento, investiga-se a experiência da União Europeia, em especial a aplicação da Diretiva no 2014/23/EU e da jurisprudência do Tribunal de Justiça da União Europeia, identificando critérios normativos para controlar alterações substanciais dos contratos de concessão e possíveis aportes úteis ao contexto brasileiro. No âmbito empírico, a dissertação analisa todos os procedimentos instaurados na Secex Consenso desde sua criação até 24/10/2025, com base em levantamento sistemático de dados públicos, apresentando indicadores sobre valores e setores de infraestrutura envolvidos, duração das tratativas, relevância econômica e existência prévia de litígios. A partir dessa base, são estudados casos paradigmáticos de renegociação nos setores rodoviário, aeroportuário, ferroviário, de energia e telecomunicações, permitindo identificar padrões, fragilidades e inovações procedimentais nas renegociações mediadas junto ao órgão de controle externo. Por fim, o trabalho propõe uma sistematização dos condicionamentos jurídicos indispensáveis à renegociação, com base nos elementos clássicos do ato administrativo (sujeito, motivos, forma, objeto e finalidade), analisa a matéria sob o enfoque da discricionariedade administrativa existente no ato de renegociação, e propõe um modelo de regulação contratual do procedimento de renegociação, voltado à redução de assimetrias de informação, à ampliação da transparência, à robustez da motivação dos atos administrativos e ao fortalecimento da segurança jurídica. Conclui-se que a renegociação, quando precedida de procedimento adequado, pode constituir instrumento legítimo e necessário para a realização do interesse público.