Gênese, funcionalidade e constitucionalidade da lei de diretrizes orçamentárias

• Ano de defesa: 2016
• Autor(a) principal: Oliveira, Weder de
• Tipo de documento: Dissertação
• Tipo de acesso: Acesso aberto
• Idioma: por
• Instituição de defesa: Biblioteca Digitais de Teses e Dissertações da USP
• Palavras-chave em Português: Budget; Budgetary Guidelines Law; Lei de diretrizes orçamentárias; Leis reforçadas; Orçamento; Strengthened laws
• Link de acesso: https://www.teses.usp.br/teses/disponiveis/2/2133/tde-24022025-120152/

A maior inovação da Constituição de 1988 no processo orçamentário foi a instituição da lei de diretrizes orçamentárias. O novo modelo foi idealizado segundo uma estrutura de relacionamentos jurídicos internormativos complexos, entre as leis orçamentárias e entre elas e outras leis de receitas e despesas, suscitando novas formas de tensões entre leis e exames de constitucionalidade. A LDO significava, mais do que era percebido, uma revolução operacional, política e jurídica no sistema orçamentário. Mas não era unanimidade na Assembleia Nacional Constituinte, assim como na doutrina. O problema central é o de estruturar a compatibilidade entre suas peças, de forma a dar-lhe a organicidade pretendida pela Constituição, fundada em uma concepção tão singela em sua teorização quanto complexa de se pôr em efetivo funcionamento. A inexistência de uma base doutrinária robusta; as dificuldades políticas e técnicas para o pleno desenvolvimento de sua posição de centralidade das macrodecisões; e a falta de um instrumento normativo adequado para regular questões orçamentárias, em bases anuais, conduziram ao aproveitamento da LDO para a normatização de matérias não previstas no texto constitucional. Isso leva a duas grandes áreas de discussão: a constitucionalidade e a adequação funcional de dispositivos que se situam fora do expresso texto da Constituição, e a perda progressiva do sentido e da razão de existir de uma lei posterior ao planejamento plurianual e anterior às decisões alocativas anuais. O estudo de sua gênese na Constituinte, seguido do escrutínio de suas vinte e seis edições, é o ponto de partida para investigar sua funcionalidade à luz da racionalidade do sistema. A teoria das leis reforçadas, amplamente estudada na doutrina portuguesa, é a base jurídica teórica para estabelecer suas potencialidades e limites materiais, e articular a compreensão da amplitude de sua relevância potencial e real na lógica do modelo constitucional- orçamentário brasileiro. As funções da LDO são fechadas. Estão expressas na Constituição. Uma lei com o seu poder normativo, submetida a processo legislativo especial, cujo inserção no sistema orçamentário somente se justifica pela plena implementação daquelas funções, não pode ter suas atribuições expandidas por conveniência legislativa. Independentemente do mérito do conteúdo extraconstitucional, enquanto a LDO avança em espaços legislativos não ocupados pelo ato legislativo competente, suas expressas funções esmaecem em efetividade, concorrendo essa prática para distanciá-la de seu sentido no sistema e de sua gênese: ser o lócus dos grandes debates e decisões orçamentárias, macroeconômicas e de políticas públicas, dando-se, assim, plena razão aos seus críticos históricos. A contenção normativa, aliada à teoria das leis reforçadas para o empoderamento de suas funções, e somada à revisão da interpretação dada ao princípio da exclusividade da lei orçamentária, constituem fatores essenciais para que a lei de diretrizes orçamentárias retome suas origens constitucionais. Ou, então, prosseguindo-se nessa trajetória, por inviabilidade do modelo, seja ele reestruturado, segundo a ótica dual com funções bem delimitadas prevalecente em países de histórica liderança na evolução dos sistemas orçamentários.